第一章行政和行政管理學

        第一節(jié)行政管理學的對象、內(nèi)容和特點

        一、什么是行政

        (一) “行政”是行政管理學的基本概念

        廣義上，把國家機關(guān)和非國家機關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進行的活動。本課程主要是基于對后者的認識而作如下界說：行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

        （二）政治與行政

        政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。自是以后，“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執(zhí)行”就成為行政學中一種影響很廣的觀點。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結(jié)。

        從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。

        (三)管理與行政

        管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。國家產(chǎn)生以后，國家政務(wù)逐漸從混沌的社會事務(wù)中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務(wù)管理為主要職責的專門機構(gòu)和集團。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關(guān)系。

        行政管理是面向社會、服務(wù)大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學。

        廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。

        (四)立法、司法和行政

        西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實行“三權(quán)分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。

        二、行政管理學研究的對象、內(nèi)容和方法

        (一)行政管理學的研究對象

        行政管理學是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學。它包括如下的要點：

        1.行政管理主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即行政機關(guān)。在我國，行政管理主體是國務(wù)院和地方各級人民政府。

        2.行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

        3.行政管理活動的根本原則是依法管理。

        4.國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。

        行政管理學的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務(wù)等方面表現(xiàn)其矛盾的特殊性，這是行政管理學與其他學科相區(qū)別的重要根據(jù)。

        行政管理學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學等學科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。

        (二)行政管理學研究的主要內(nèi)容

        行政管理學是由行政管理的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨行政管理實踐的發(fā)展而不斷地補充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨行政管理實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基于對行政管理學研究對象的理解，行政管理學研究的主要內(nèi)容包括：

        1.行政管理學是一門科學。

        2.行政管理是一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的上層建筑。

        3.行政管理是由主體發(fā)動而作用于客體的有序管理。

        4.行政管理是一個管理公共事務(wù)、提高公共服務(wù)的活動過程。

        5.行政管理過程的順利進行并達到預(yù)期目標，必須獲得必不可少的保障。

        6.行政管理要有效地為經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和富有效率。

        7.行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。

        8．現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學著力研究的重要內(nèi)容。

        (三)行政管理學的研究方法

        研究方法服從于學科性質(zhì)和研究目的，并隨學科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。行政管理學是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應(yīng)用性、獨立性和綜合性的學科。

        行政管理學產(chǎn)生以來，西方學者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如演繹從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學科研究，如此等等。

        1.理論聯(lián)系實際的方法。

        2.調(diào)查研究法。

        3.案例分析法。

        4.歷史研究法。

        5.比較研究法。

        6.定量分析法。

        第二節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

        一、行政管理學在西方國家的興起

        行政管理學誕生于美國。美國的學者和改革家對此作出了重要貢獻。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特懷特(Leonard D

        White  1891～1958)出版的《行政學導(dǎo)論》，對行政管理學的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學成為一個獨立的重要學科。

        （一）西方國家公共行政學的階段

        有的學者把西方國家公共行政學劃分為三個階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為1960年以后）。有的學者把它分為形成階段——傳統(tǒng)管理階段；成長階段——科學階段；科學化階段——現(xiàn)代化管理時期。

        （二）西方國家公共行政學產(chǎn)生的條件

        行政管理學于19世紀末萌芽到20世紀初誕生于美國，是有歷史必然性的。19世紀末和20世紀初，美國經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動的變化而言，主要有：

        1.政府職能由政治統(tǒng)治擴大到對經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預(yù)社會生活的“行政國家”。

        2.行政職能加強和行政活動范圍擴大，使行政機構(gòu)迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。

        3.行政機構(gòu)臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。

        上述客觀條件，推動了行政管理學產(chǎn)生于當時的美國。因此，從這一意義上說，行政管理學是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。

        同時，學科發(fā)展也為行政管理學能獲得長足的發(fā)展，提供了有利的條件。

        二、西方行政管理學的發(fā)展趨勢

        行政管理學在西方各國的發(fā)展演變有如下情形：由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；由靜態(tài)的研究到動態(tài)的研究；由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；由法規(guī)的研究到行為的研究；由機械的效率觀到社會的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。發(fā)展趨勢表現(xiàn)為：

        (一)研究領(lǐng)域的拓寬和加深

        (二)研究內(nèi)容和研究方法更結(jié)合實際

        (三)不同學派之間的爭鳴和交流

        三、行政管理學在中國的重建和發(fā)展

        行政管理學在中國的傳播和研究，始于20世紀30年代前后。但在當時的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會影響，也未造成學科研究的強勢；雖是新生學科，但發(fā)育不全，步履維艱。

        20世紀50年代初，由于高等學校院系調(diào)整和學科建設(shè)認識上的偏頗，行政管理學的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學科的研究和傳播也隨之中斷。

        黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設(shè)的新時期。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對行政管理學的重新認識。1984年8月，國務(wù)院辦公廳和勞動人事部召開了新中國建國以

        來由政府主持的第一個研究行政管理學的會議——“行政科學研討會”。會議從理論和實踐上探討了開展行政學研究的必要性，提出建立中國特色的行政管理科學體系的任務(wù)及發(fā)展中國行政學應(yīng)遵循的基本原則。這次研討會的成功，標志著行政管理學在我國的重建，并成為它進一步發(fā)展的新起點。

        在往后的20多年里，我國行政管理學在恢復(fù)重建的同時獲得迅速和健康的發(fā)展。

        第三節(jié)建設(shè)中國特色社會主義的行政管理學

        一、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學的深厚基礎(chǔ)

        (一)行政管理的二重性

        行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學性和階級性。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。

        (二)豐富的歷史遺產(chǎn)

        現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學的組成部分。

        (三) 當代的行政實踐

        半個多世紀以來，我國的行政管理實踐與社會主義建設(shè)的偉大實踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學理論創(chuàng)造的最堅實基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。

        二、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學的主要原則

        (一)堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想

        (二)緊密圍繞經(jīng)濟建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟下的行政體制改革

        (三)加強與相關(guān)學科的結(jié)合

        四）強化創(chuàng)新意識，推動學科建設(shè)的創(chuàng)新進程

        第二章行政環(huán)境

        第一節(jié)行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性

        一、行政環(huán)境問題的提出

        行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學的理論和方法研究行政管理學提出的新課題。我們首先從生態(tài)學的觀點來分析行政環(huán)境的特點和作用。

        (一)行政生態(tài)學的興起

        生態(tài)學形成于19世紀末和20世紀初。20世紀50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強烈呼聲促進生態(tài)學的更大發(fā)展。行政生態(tài)學正是在這一背景下興起和發(fā)展的。1947年，美國學者約翰?高斯發(fā)表《政府生態(tài)學》一文，提出了行政生態(tài)問題。1957年和1961年，利格斯?弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟環(huán)境方面將行政

        管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式；(2)棱柱型即過渡社會的行政模式；

        (3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學研究的一個新途徑，被認為是行政生態(tài)學的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學界和行政活動家越來越廣泛的關(guān)注。從20世紀80年代開始，我國行政學界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實際出版了一批有影響的論著。

        (二)行政環(huán)境的基本含義

        行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。

        就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。

        二、行政環(huán)境的理論依據(jù)

        (一)環(huán)境的改變和人的活動在實踐基礎(chǔ)上的一致

        行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論：

        (1)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運行和發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動方式也必須隨之改變。

        (2)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的結(jié)果。

        (3)行政系統(tǒng)的活動和行政環(huán)境的改變，只能在實踐中取得一致。行政系統(tǒng)活動主要是執(zhí)行國家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也只有通過實踐才能得到改造。離開實踐，行政系統(tǒng)的運作就陷于空談而不能產(chǎn)生實際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。

        (二)經(jīng)濟基礎(chǔ)對政治上層建筑的制約作用

        行政管理制度屬政治上層建筑。作為社會的總代表，它具有凌駕于社會之上的權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟環(huán)境的支配和制約。主要表現(xiàn)是：(1)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在；(2)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；(3)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。

        (三)上層建筑其他方面對行政系統(tǒng)的作用

        上層建筑是一個復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學等各種觀念形態(tài)。它們以經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。

        三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強

        行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強和日益緊密的趨勢。

        第二節(jié)行政環(huán)境與行政管理的相互作用

        一、行政管理與行政環(huán)境的平衡

        (一)行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性

        平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的、永恒的。矛盾雙方的對立和斗爭，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又

        包含新的不平衡，從而開始另一個矛盾過程。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過程。

        (二)行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點

        1.綜合平衡。

        2.宏觀平衡。

        3.暫時平衡。

        二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容

        行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對這種需要的滿足。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。

        三、行政管理對行政環(huán)境的利用和改造

        行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時，又積極地利用和改造行政環(huán)境。行政管理存在和發(fā)展的全部價值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進其所賴以建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對行政環(huán)境的能動的改造。

        第三節(jié)我國現(xiàn)階段行政環(huán)境的主要特點

        一、和平與發(fā)展——時代的兩大主題

        （一）自20世紀80年代末蘇聯(lián)解體后，世界格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對峙逐步讓位于經(jīng)濟、政治、軍事、科技等國家綜合實力的競爭；在處理國際問題上，和平對話比之軍事對抗有更強的呼聲。

        （二）全球化、市場化的發(fā)展趨勢。

        二、社會主義初級階段——我國的基本國情

        社會主義初級階段，主要是指：我國已進入社會主義社會，是社會主義社會的國家；我國是發(fā)展中國家，處在社會主義的初級階段，即不發(fā)達的階段。我國的社會主義建設(shè)，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路?！痹谖覈?，從事行政管理實踐和學科建設(shè)必須立足于這一基本國情。

        第三章行政職能

        第一節(jié)行政職能概述

        一、行政職能的含義和特點

        （一）行政職能的含義

        行政職能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，行政職能的行使受立法機關(guān)的監(jiān)督；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現(xiàn)程度。

        （二）行政職能的特點

        1．執(zhí)行性。

        2．多樣性。

        3．動態(tài)性。

        二、行政職能體系

        （一）行政管理的基本職能

        1．政治職能

        2．經(jīng)濟職能

        3．文化職能

        4．社會服務(wù)職能

        （二）行政管理的運行職能

        1．決策職能

        2．組織職能

        3．協(xié)調(diào)職能

        4．控制職能

        三、行政職能研究的意義

        1.科學地認識和確定行政職能，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能是行政機構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。

        2.科學地認識和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。

        3.科學地認識和確定行政職能，對于實現(xiàn)行政管理過程的科學化也具有重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機器”那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會直接影響整個管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。只有科學地認識和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。

        第二節(jié)西方國家行政職能的演變

        一、前資本主義時期的行政職能

        前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。

        前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。

        二、自由資本主義時期的行政職能

        自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當?斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。

        三、壟斷資本主義時期的行政職能