近年來，我國大大小小的城市都熱衷于建新城，掀起了一場造城運(yùn)動。盲目蓋樓建城的必然結(jié)果是形成空城、鬼城現(xiàn)象。所謂鬼城，原是指資源枯竭并被廢棄的城市，屬于地理學(xué)名詞。隨著城市化的推進(jìn)，出現(xiàn)了越來越多的新規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的城市新區(qū)，這些新城新區(qū)因空置率過高，鮮有人居住，夜晚漆黑一片，被形象地稱為鬼城。

去年發(fā)改委做過一項(xiàng)調(diào)查顯示，12個(gè)省會城市都有建設(shè)新城的計(jì)劃，而且還不止建一個(gè);144個(gè)地級市，其中有133個(gè)在建新城，還有很多縣級市也在規(guī)劃建新城。形成空城的原因有哪些?這些空城該如何走出困境?帶著這些問題，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究室副主任劉彥平發(fā)表了自己的看法。

鬼城的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不可持續(xù)發(fā)展弊端的集中體現(xiàn)

鬼城現(xiàn)象并不是階段性的暫時(shí)現(xiàn)象，它是在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路上，或早或晚必然要出現(xiàn)的。也就是說，鬼城的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不可持續(xù)發(fā)展弊端、矛盾的集中體現(xiàn)。過去城鎮(zhèn)化的模式存在很多問題，比如說環(huán)境惡化問題、鬼城的出現(xiàn)的問題，這些問題非常重大而且迫切。因?yàn)槠渲性杏鴺O大的經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)，鬼城現(xiàn)象的背后存在著地方債務(wù)的問題，房地產(chǎn)泡沫的問題，銀行貸款問題，潛藏著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在，國家對這些問題還比較重視，提出來要調(diào)查摸底，同時(shí)要求地方政府對城市的擴(kuò)張要非常的謹(jǐn)慎，做好城市規(guī)劃。

鬼城現(xiàn)象是我國近年來，特別是2000年以后造城運(yùn)動的結(jié)果。所謂造城運(yùn)動，突出現(xiàn)象就是新城熱，大大小小的城市熱衷于建新城。去年發(fā)改委做過一項(xiàng)調(diào)查，12個(gè)省會城市都有建設(shè)新城的計(jì)劃，而且還不止建一個(gè)，144個(gè)地級市，其中有133個(gè)在建新城，比例非常高?，F(xiàn)在有很多縣級市也在規(guī)劃建新城。

城鎮(zhèn)化要分兩個(gè)方面來看，從正面來看，它是我們國家城鎮(zhèn)化持續(xù)加速的一個(gè)結(jié)果。從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，去年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，第一次超過了世界城鎮(zhèn)化率的平均水平，新城建設(shè)在這里面是有貢獻(xiàn)的。從城市數(shù)量上看，1978年的城市數(shù)只有193個(gè)，2013年增加到658個(gè)，而且城市規(guī)模也不斷的擴(kuò)大，人口400萬以上的城市就有20多個(gè)，1000萬以上的城市有6個(gè)。城市數(shù)量的增多，規(guī)模的擴(kuò)大，城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對中國的整體發(fā)展貢獻(xiàn)還是很大的。

另一方面，應(yīng)該看到在造城運(yùn)動中也滋生了大量問題，城市有城市病，農(nóng)村有鄉(xiāng)村病，特別是空城、鬼城、廢城，這些問題都引起各方的擔(dān)憂。說到問題產(chǎn)生的原因，我們應(yīng)該分層次來看。從一般的原因來看，它實(shí)際上是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化弊端的集中體現(xiàn)。存在的弊端概要的講有幾個(gè)方面。首先是價(jià)值導(dǎo)向出現(xiàn)問題。過去追求的主要在土地，土地的城鎮(zhèn)化，而不是人口的城鎮(zhèn)化。過去30多年，我們的城市人口增長了1倍多，城市建成區(qū)面積增加了4倍多。顯然土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化，從而形成被城鎮(zhèn)化、拔苗助長的現(xiàn)象。

其次，發(fā)展方式出了問題。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高，過度的依賴物質(zhì)要求驅(qū)動，只注重城市規(guī)模的擴(kuò)張，實(shí)質(zhì)就是GDP崇拜的政績觀作祟。城市建設(shè)盲目的求大、求經(jīng)濟(jì)增長的總量，嚴(yán)重忽略了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這四化的協(xié)同發(fā)展。在這種傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式下，四化是脫節(jié)的。再比如，對生態(tài)和城市文化的忽略造成千城一面等都屬于發(fā)展模式的問題。

另外，空間模式也出現(xiàn)了問題。盲目追求做大城市規(guī)模，對城市的體系建設(shè)卻不太重視，包括現(xiàn)在的很多新城，在城市價(jià)值體系中沒有價(jià)值的督導(dǎo)，脫離了城市的有機(jī)聯(lián)系。

最后，城市的治理機(jī)制存在問題，過去我們的城鎮(zhèn)化由政府強(qiáng)勢主導(dǎo)和推進(jìn)，忽視了市場的推動和調(diào)節(jié)作用，從而扭曲了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在，中央深刻反思了過去城鎮(zhèn)化的模式。除此之外還有特殊的原因，最主要的就是地方政府的盲目決策，出發(fā)點(diǎn)不是出于城市體系的構(gòu)建、居住需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，而是通過賣地來增加財(cái)政收入。這種盲目的規(guī)劃脫離了實(shí)際。舉個(gè)例子，鄂爾多斯的城鎮(zhèn)人口只有46萬，規(guī)劃建設(shè)的城市規(guī)模卻達(dá)到了可容納120萬人之多，這其中存在大量人口缺口，因此鬼城的出現(xiàn)是一個(gè)必然。另外，缺乏產(chǎn)業(yè)聚集的條件也是城市治理中的難點(diǎn)。城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不合理，往往會造成招商非常困難，經(jīng)濟(jì)園區(qū)空置的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。如果沒有充分考慮產(chǎn)業(yè)鏈的問題，沒有考慮目標(biāo)產(chǎn)業(yè)和目標(biāo)產(chǎn)業(yè)相配套的服務(wù)業(yè)的問題，就會導(dǎo)致缺乏投資環(huán)境的吸引力，連帶的結(jié)果就是人居環(huán)境也不理想，吸引不了外地人口(特別是人才)來就業(yè)，加上公共服務(wù)、商業(yè)體系不配套，對附近的居民、農(nóng)業(yè)人口也缺乏吸引力。

積極的運(yùn)用城市營銷的方法，來推動城市的發(fā)展

我國提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，就是為了糾正各種過去城鎮(zhèn)化的弊端。決策已出來，大家還在觀望，憂慮。新型城鎮(zhèn)化是一整套的制度供給，包括土地制度在內(nèi)的制度體系(戶籍制度、住房、社會保障、教育制度、就業(yè)制度、城市投融資制度)，在這個(gè)過程中，出現(xiàn)諸多問題不是靠頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳就能解決的，而是要從經(jīng)濟(jì)社會整體轉(zhuǎn)型、國家治理體系現(xiàn)代化的高度出發(fā)，研究制定循序漸進(jìn)的、配套的新型城鎮(zhèn)化體系，這是一個(gè)總體的看法。具體來說，有幾個(gè)方面需格外重視。

一是要嚴(yán)格土地管理制度，對土地的供給、出讓把關(guān)要嚴(yán)，門檻要高。過去，我們城市土地利用、規(guī)劃管得過于寬松，好多城市粗放的規(guī)劃就能夠得到通過，這是不好的事情。有專家提出來，把城鎮(zhèn)發(fā)展、新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃要求與人口掛鉤、經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)掛鉤。如果這樣的話，就增加了門檻，控制了空城、鬼城出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在立法和政策方面，要嚴(yán)格立法，提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。我們現(xiàn)在征地、拆遷，成本過低，在政府強(qiáng)勢的主導(dǎo)下，催生了很多社會矛盾，開發(fā)商打著為公眾利益的幌子到處圈地。最近國務(wù)院提出土地改革，涉及到一系列土地流轉(zhuǎn)的政策，特別是如何分步驟有序落實(shí)，這是一個(gè)重大的問題。

第二就是要打破土地財(cái)政的魔咒。之所以稱為魔咒，是因?yàn)榇蠹叶加X得這個(gè)東西不好，克服起來又特別困難。減少土地依賴對于杜絕鬼城現(xiàn)象，是一個(gè)釜底抽薪的辦法。最根本的的路徑是構(gòu)建中央與地方間的新型的財(cái)稅體系，改革的目標(biāo)朝著地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，人力和財(cái)力相匹配，這樣有助于減輕地方的財(cái)政壓力，從而減少對土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。比如房產(chǎn)稅，有人提出增加地方稅權(quán)明細(xì)單，重新審視中央和地方的財(cái)稅分割比例等等，這些都是應(yīng)該納入考慮的范圍。

第三個(gè)方面，改革現(xiàn)有的政績考核體系。過去我們過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，過度看重GDP，造成了很多的惡果。賣地生財(cái)，對地方政府來說形成了惡性循環(huán)，導(dǎo)致地方債務(wù)堆積。政績考核體系改革有助于建立公共性的服務(wù)政府，而不是這樣一個(gè)投資性的政府。

第四，要加快中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。中小城鎮(zhèn)有一定的人口規(guī)模，有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，而且也是城市體系中的重要環(huán)節(jié)，是吸納農(nóng)村勞動力的重要平臺，能夠解決城鎮(zhèn)化所需要的土地需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等問題，就沒有必要通過主城的蔓延擴(kuò)張來打造新城。過去我們在發(fā)展大城市方面著力過多，忽略了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

第五個(gè)方面，要想方設(shè)法增加居民收入，特別是經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)性收入。鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)小微企業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大消費(fèi)需求。要走出過度依賴靠投資拉動城市發(fā)展的模式，短期來看，擴(kuò)大內(nèi)需不是一件容易的事情。但是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是走向城鎮(zhèn)化必不可少的一步。

我認(rèn)為，陷入空城鬼城的地方，要遵循這幾個(gè)原則來解決問題。一個(gè)是政府的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，最主要發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，積極的運(yùn)用城市營銷的方法，來推動城市的發(fā)展。重新審視城市的功能與定位。之前每一個(gè)城市都雄心勃勃，有自己的發(fā)展定位?，F(xiàn)在看來，鬼城都是失敗的案例，但是，他們當(dāng)時(shí)的規(guī)劃都分析得頭頭是道。所以以往的定位和規(guī)劃，現(xiàn)在要重新規(guī)劃、重新思考。應(yīng)專門成立相應(yīng)組織來解決鬼城問題，專題攻關(guān)。第二，設(shè)法與資本對接。以往解決空城問題通過招商引資，面對空城的現(xiàn)實(shí)，我覺得有必要債券市場、產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行更多的合作，發(fā)揮好債券、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系的作用，為市場發(fā)揮調(diào)節(jié)和扭轉(zhuǎn)作用創(chuàng)造基本的條件。再者，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)，包括基礎(chǔ)配套和交通設(shè)施，公共服務(wù)等，為人居、投資創(chuàng)造條件。最后，發(fā)掘城市新的價(jià)值增長點(diǎn)。居民、企業(yè)、投資者潛在的利益，我們都要照顧到。之前設(shè)置的城市價(jià)值有問題，預(yù)想的居民也不是那么一回事?，F(xiàn)在需要重新梳理，重新規(guī)劃，打造城市價(jià)值。從城市定位、訴求等方面，做好充分調(diào)研，展開定向的城市營銷，這種營銷不是推廣和宣傳，而是從分析需求、了解需求、定義價(jià)值和創(chuàng)造價(jià)值的角度，從市場導(dǎo)向?qū)ふ倚碌陌l(fā)展道路。

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