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PFI項(xiàng)目融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用
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隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度和規(guī)模的加大，對(duì)資金的需求也日益增加。以上海為例，1995-2001年的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資分別為:273.78億元，378.78億元，412.85億元，531.38億元，501.39億元，449.90億元，510,78億元，7年增長(zhǎng)86.57%.“十五”期間，上海固定資產(chǎn)投資在10000億左右，重大項(xiàng)目投資占三分之一，即3000億以上。對(duì)于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要新的投融資體制和相應(yīng)的機(jī)制做保證。而PFI項(xiàng)目融資模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式提供了新的思路，并為社會(huì)提高資金的使用效率，擴(kuò)大投資主體，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資難題提供了途徑和可能。
隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度和規(guī)模的加大，對(duì)資金的需求也日益增加。以上海為例，1995-2001年的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資分別為:273.78億元，378.78億元，412.85億元，531.38億元，501.39億元，449.90億元，510,78億元，7年增長(zhǎng)86.57%.“十五”期間，上海固定資產(chǎn)投資在10000億左右，重大項(xiàng)目投資占三分之一，即3000億以上。
對(duì)于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要新的投融資體制和相應(yīng)的機(jī)制做保證。而PFI項(xiàng)目融資模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式提供了新的思路，并為社會(huì)提高資金的使用效率，擴(kuò)大投資主體，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資難題提供了途徑和可能。
一、PFI與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別
在PFI的模式下，由項(xiàng)目公司統(tǒng)模式下，政府負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目全過程的開發(fā)，政府不直接對(duì)PFI項(xiàng)目負(fù)責(zé)。因此，PFI模式是以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全壽命周期目標(biāo)為核心。而在傳全過程開發(fā)。
這一變化主要體現(xiàn)在項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目全壽命成本進(jìn)行集成化的考慮，從而使政府在整個(gè)項(xiàng)目的全壽命周期中的成本低于傳統(tǒng)模式下的總成本。
PFI的運(yùn)用形式主要有:BOT(Build-Operate-Transfer)，BTO(Build-Transfer-Operate)，TOT(Transfer-Operate-Transfer)，BROT(BUld-Rent-Operate-Transfer)，BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，B00(Build-Own-Operate)，DBFO(Design-Build-Finance-Operate)等等，其中DBFO模式，項(xiàng)目公司要承擔(dān)額外的責(zé)任，如設(shè)施設(shè)計(jì)及其建設(shè)的融資。
二、PFI項(xiàng)目融資方式在城市基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用與創(chuàng)新
我國(guó)自20世紀(jì)80年代起就開始引入BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從1995年起我國(guó)就加快了BOT模式的推廣，標(biāo)準(zhǔn)BOT模式的基本運(yùn)作模式是項(xiàng)目發(fā)起人出資本金，安排項(xiàng)目融資，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，然后在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以收回投資償還貸款和獲得合理的利潤(rùn)，而政府主管部門則作為項(xiàng)目的最終所有者與相關(guān)領(lǐng)域中的權(quán)威人士，作前期的可行性研究，并規(guī)劃授權(quán)文件，將項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)末將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給政府。水、電、收費(fèi)公路等具有經(jīng)營(yíng)性的大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，一般都采用標(biāo)準(zhǔn)BOT模式。目前，國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目，就是由以民間資本為主的投資聯(lián)合體，以BOT形式投資建設(shè)并由該廠專營(yíng)20年。項(xiàng)目公司的主要投資風(fēng)險(xiǎn)除建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)外，就是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在上?！?53060”高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，采用BOT模式已經(jīng)協(xié)議引進(jìn)社會(huì)投資約200多億元，其中11個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)找到社會(huì)投資人。收費(fèi)高速公路、越江隧道由于其具有一定的壟斷性，且給投資人帶來了比較穩(wěn)定的收益，而獲得許多民間投資人的歡迎。
此外，政府也可以按照銀行長(zhǎng)期貸款利率加百分點(diǎn)的方式，給予項(xiàng)目公司固定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，投資者可以以政府固定回報(bào)協(xié)議質(zhì)壓融資。上海的楊浦大橋建設(shè)就是固定回報(bào)BOT模式，項(xiàng)目公司的主要投資風(fēng)險(xiǎn)在好于建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)(即項(xiàng)目的投資回報(bào)率與投資其它項(xiàng)目的回報(bào)率相比較是否有損失)，但對(duì)于政府而言，由于經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到有效的規(guī)避，過高的回報(bào)利率仍然會(huì)成為財(cái)政的主要負(fù)擔(dān)。因此，固定回報(bào)的BOT項(xiàng)目較難達(dá)成協(xié)議。
對(duì)于已經(jīng)建成的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)(如經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定、項(xiàng)目具有一定的壟斷性等)，可以通過TOT模式進(jìn)行項(xiàng)目融資。滬杭高速公路上海段采用TOT模式，以32億元出讓30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是典型的例子。TOT模式，項(xiàng)目公司不再承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，主要風(fēng)險(xiǎn)就是經(jīng)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)，并承擔(dān)維護(hù)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任。對(duì)于政府而言，TOT模式可以盤活存量資產(chǎn)，籌集政府建設(shè)所需的資金，如果授權(quán)條件合理還能夠?qū)崿F(xiàn)存量資產(chǎn)的增值效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司與政府的雙贏局面。因此，這一模式比較受歡迎。2002年5月，上海浦東自來水廠運(yùn)用TOT模式以20億現(xiàn)金轉(zhuǎn)讓50%的股權(quán)與法國(guó)威望迪公司合作，不僅使原有固定資產(chǎn)獲得3倍的溢價(jià)，而且威望迪公司還承諾在提供優(yōu)于現(xiàn)有水質(zhì)的基礎(chǔ)上，保持與政府統(tǒng)一的定價(jià)條件，并保證沒有人員下崗，威望迪公司除了獲得水廠建設(shè)維修和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)，還獲得了上海浦東部分地區(qū)的水網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是以往BOT項(xiàng)目所沒有的，也是BOT模式的一次新的嘗試。而上海對(duì)一些收費(fèi)公廁私營(yíng)化白案例則標(biāo)志著TOT模式應(yīng)用空作的擴(kuò)大。
對(duì)于能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(如收費(fèi)公路、水、電廠等)，由于經(jīng)營(yíng)比較穩(wěn)定，因此，受到社會(huì)投資者的歡迎。但是，對(duì)于沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流不足的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如軌道交通、城市綠化等也可以采用政府給予一定補(bǔ)貼的方式，進(jìn)行BOT或BT模式的融資，來鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，以減輕政府現(xiàn)時(shí)的財(cái)政壓力。上海軌道交通領(lǐng)域就是采用這種模式進(jìn)行的，由申通集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃投資、管理沿線各區(qū)出資35%局立項(xiàng)目公司，按項(xiàng)目法人制運(yùn)作項(xiàng)目公司向商業(yè)銀行尋求長(zhǎng)期項(xiàng)目融資(占65%)，期限為10-21年。建成后交由地鐵建設(shè)有限公司、地鐵運(yùn)營(yíng)公司、現(xiàn)代軌道交通公司承擔(dān)運(yùn)營(yíng)。
BOT作為PFI項(xiàng)目融資模式的主要方式，在實(shí)際應(yīng)用中的形式是多樣的，而且通過PFI的融資形式拓展了融資的渠道，大大促進(jìn)了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，也建立了新的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方式，調(diào)整了社會(huì)參與基礎(chǔ)建設(shè)的積極性。
采用PFI項(xiàng)目融資模式主要作用有:一是政府部門由傳統(tǒng)的設(shè)施采購向服務(wù)采購轉(zhuǎn)變，政府對(duì)項(xiàng)目的要求通過對(duì)服務(wù)要求的定義來實(shí)現(xiàn)，對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)如何融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不會(huì)做太多的干涉，支付的費(fèi)用也由建造的實(shí)際費(fèi)用變?yōu)楦鶕?jù)服務(wù)情況而定;二是將私營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新機(jī)制引入政府采購，即通過私營(yíng)機(jī)構(gòu)的參與，提高政府的投資效率，提高管理、創(chuàng)新的能力，為政府提供巨大的潛在收益;三是將基礎(chǔ)設(shè)施的全壽命風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到更二適宜的管理機(jī)構(gòu)。
PFI項(xiàng)目融資體制的主要風(fēng)險(xiǎn)在于其參與方較多，一般有政府、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、投資銀行、貸款銀行、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、運(yùn)營(yíng)單位甚至用戶等，合同關(guān)系復(fù)雜，往往涉及到幾十個(gè)合同或協(xié)議，法律關(guān)系非常復(fù)雜。由于政府所給予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件是項(xiàng)目合作和實(shí)施的重要基礎(chǔ)，因此，PFI項(xiàng)目的成功與否在很大程度上依賴于政府信用以及政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系。PFI項(xiàng)目將建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的要求比較高，需要專業(yè)化程度和對(duì)市場(chǎng)的分析、把握能力比較強(qiáng)的公司，才能真正做好項(xiàng)目。在政府給予一定的政策優(yōu)惠和傾斜的同時(shí)，也需要對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)作進(jìn)行有效的監(jiān)督，使項(xiàng)目的運(yùn)作在法制的基礎(chǔ)上進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)項(xiàng)目參與者的利益，但現(xiàn)在對(duì)BOT項(xiàng)目的法律法規(guī)建設(shè)還相當(dāng)滯后，需要逐步地完善。此外，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體條件關(guān)系到項(xiàng)目各方的切身利益與風(fēng)險(xiǎn)，是PFI項(xiàng)目談判成功與否的重要條件。因此，政府需要對(duì)PFI的招商條件進(jìn)行有效的評(píng)估和策劃。
PFI項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)有了良好的開端，如何完善PFI項(xiàng)目的應(yīng)用條件和政策法規(guī)，促進(jìn)PFI項(xiàng)目融資模式的創(chuàng)新，使其更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，這是對(duì)PFI項(xiàng)目融資方式提出的更高要求。
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